Warmińsko-Mazurska Federacja Oświatowa "Rozwój"

Jak działają Sądy w sprawach dotyczących dotacji oświatowej?

1 stycznia 2017 roku wszedł w życie przepis przesądzający o ścieżce administracyjnoprawnej w sprawach dotyczących dotacji oświatowej. W tym czasie przed Sądem Rejonowym w Ostródzie trwał już proces cywilny z powództwa Stowarzyszenia „Pomoc Dzieciom Potrzebującym” im. Janiny Pelczarskiej w Ostródzie, które prowadziło punkt przedszkolny w Stębarku przeciwko Gminie Grunwald, dotyczący niezgodnego z prawem zaniżenia dotacji oświatowej.

Do 31 grudnia 2016 roku sądy powszechne zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego uznawały się za właściwe w tego typu sprawach.

Sąd Rejonowy w Ostródzie rozstrzygnął sprawę i wydał wyrok w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 18 stycznia 2017 r., nakazując zapłatę zaniżonej kwoty dotacji oświatowej wraz z odsetkami. W uzasadnieniu napisał w trybie oznajmującym
i w czasie teraźniejszym: „Obliczenie jak i wypłacenie dotacji nie stanowi żadnej
z form działania administracji publicznej, w istocie jest to bowiem czynność księgowo-rachunkowa, zaś ustawodawca nie przewidział potrzeby władczego orzekania
o przyznaniu lub nieprzyznaniu dotacji. Tym samym argumentacja strony pozwanej (Gminy Grunwald) opierająca się na założeniu, że pomiędzy stroną powodową (stowarzyszeniem), a gminą jest stosunek zależności i jednostka oświatowa jest uzależniona od władczych uchwał Rady Gminy, na podjęcie których nie ma przecież żadnego wpływu, ustalających wysokość dotacji oświatowej, jest błędna. Obowiązek zapłaty dotacji powstaje bowiem na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, nawet gdyby Rada Gminy nie podjęła żadnych uchwał lub przyjęła błędną metodologię wyliczenia dotacji. Wówczas to przysługuje prawo zweryfikowania tych wyliczeń
w drodze procesu cywilnego”.

Tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2017 roku, a więc 18 dni
po wejściu w życie przepisu, przesądzającego o ścieżce administracyjnoprawnej napisał Sąd Rejonowy w Ostródzie. W ten sposób wprowadził stowarzyszenie w błąd, co miało znaczenie w przyszłości.

1 czerwca 2018 roku to samo stowarzyszenie wniosło do Sądu Rejonowego
w Ostródzie kolejny pozew cywilny przeciwko Gminie Grunwald o zaniżenie dotacji oświatowej w 2017 roku. Tym razem ten sam sąd postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2018 roku odrzucił pozew powołując się na art. 47 ustawy z dnia 17 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych, mówiący o ścieżce administracyjnoprawnej
w tego typu sprawach.

Zgodnie z art. 316 ust.1 k.p.c. po zamknięciu rozprawy sąd wydaje wyrok, biorąc pod uwagę stan rzeczy w chwili zamknięcia rozprawy. Sąd powszechny w dniu
18 stycznia 2017 roku wydał wyrok, podtrzymany przez Sąd Okręgowy w Elblągu
z uzasadnieniem potwierdzającym właściwość sądów powszechnych, a stan prawny wówczas był identyczny do obecnego. 1,5 roku później stowarzyszenie kierując się tym uzasadnieniem i działając z powodów ekonomicznych bez profesjonalnego pełnomocnika miało prawo przypuszczać, iż postępuje właściwie kierując kolejny pozew do sądu powszechnego. Tym razem pozew został odrzucony.

Po przeanalizowaniu postanowienia Sądu Rejonowego w Ostródzie z dnia
24 sierpnia 2018 roku stowarzyszenie w dniu 25 września 2018r. wniosło skargę
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, będąc w pełni świadome,
iż uchybiło terminowi do jej wniesienia. Art. 53 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje kwestię terminu na wniesienie skargi w sposób następujący:

Art. 53 § 2. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Stowarzyszenie było przekonane, iż okoliczności opisane powyżej usprawiedliwiają uchybienie terminowi i w oparciu o zdanie drugie powyższego przepisu wniosło o rozpoznanie merytoryczne sprawy. Temu oczywiście sprzeciwił się pełnomocnik Gminy Grunwald.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. Odnosząc się do argumentów usprawiedliwiających uchybienie terminowi Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Olsztynie w uzasadnieniu napisał: „Sąd w pełni podziela argumentację odpowiedzi
na skargę, że strona skarżąca nie wykazała, że uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez jej winy”.

Stanowisko takie pozostawało w sprzeczności z uzasadnieniem tego samego sądu, który rozpatrywał podobną skargę na czynność Prezydenta Miasta Olsztyna, który spółce prowadzącej szkoły policealne odmówił przyznania dotacji oświatowej na rok 2017. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 listopada 2017 r. (sygn. akt I SA/Ol 649/17) Sąd uczynił to w następujący sposób:

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mając na względzie fakt, iż strona skarżąca reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, jak również biorąc pod uwagę jednoznaczne brzmienie art. 90 ust. 11 u.s.o., który stanowi wprost, że przyznanie dotacji,
o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej,
o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw aby uznać, że uchybienie terminu złożenia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie podkreślał, że od profesjonalnego pełnomocnika można wymagać znajomości terminów przewidzianych dla dokonywania określonych czynności procesowych. Wymaga podkreślenia, że kryteria dochowania należytej staranności są surowsze w odniesieniu do osób, które z racji wykonywanego zawodu występują jako pełnomocnicy stron (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999r., sygn.. akt I SA/Gd 745/98, postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2009r., sygn.. akt II FZ 422/09, postanowienie NSA z dnia 13 września 2012r., sygn.. akt I FZ 33/12). Osoby takie zobowiązane są do zachowania podwyższonej staranności, jakiej można wymagać od profesjonalnych uczestników obrotu prawnego. Kryterium należytej staranności jest podwyższone z tej racji, że adwokat, radca prawny lub doradca podatkowy posiadają stosowne przygotowanie i znajomość procedur sądowoadministracyjnych zapewniające prawidłowe prowadzenie sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2013r., sygn. akt I GZ 555/13). Wobec tego, wniesienie skargi w niniejszej sprawie należało uznać za niedopuszczalne, a zatem skarga podlega odrzuceniu. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.

Uzasadnienie powyższe pozostawało w oczywistej sprzeczności
z uzasadnieniem dotyczącym Stowarzyszenia „Pomoc Dzieciom Potrzebującym”
im. Janiny Pelczarskiej w Ostródzie, które z uwagi na ograniczenia finansowe nie było reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, a pomimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie wziął tego pod uwagę i zastosował takie samo rygorystyczne rozstrzygnięcie jak względem potężnej finansowo spółki, która była reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego i nie została wprowadzona w błąd wyrokiem sądu powszechnego, co do sposobu dochodzenia roszczenia.

Stowarzyszenie „Pomoc Dzieciom Potrzebującym” im. Janiny Pelczarskiej wniosło zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 marca 2019 roku oddalił zażalenie. Sporządził do tego trzystronicowe uzasadnienie, z którego dwie strony zajął opis sprawy. Na kolejnej stronie ponad 75% miejsca zajęło uzasadnienie, iż skarga została wniesiona po terminie i z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie zastosował art. 58 § 1 pkt p.p.s.a w powiązaniu z art. 53 § 2 p.p.s.a..

Odniesienie do argumentacji podniesionej w zażaleniu zajęło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jeden akapit, który warto przytoczyć:

„Odnosząc się do argumentacji skarżącej zawartej w uzasadnieniu zażalenia należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w niniejszym postępowaniu oceniać przyczyn uchybienia terminu i orzekać w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe kwestie, wychodzą poza zakres postępowania zażaleniowego, pozostają poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II GZ 86/15”

Mamy zatem do czynienia z prawomocnym wyrokiem. W tym miejscu jeszcze raz chciałbym przytoczyć brzmienie art. 53 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

Sąd Administracyjny I instancji w swoim postanowieniu w zakresie zdania drugiego powyższego przepisu uznał, że skarżące stowarzyszenie nie wykazało,
|że uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy. Tezy
tej nie uzasadnił w jakikolwiek racjonalny sposób.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że w postępowaniu zażaleniowym nie może oceniać przyczyn uchybienia terminowi, choć tego dotyczyło zażalenie. Uznał, że jest władny co do rozstrzygnięcia w zakresie zdania pierwszego zawartego a art. 53 § 2 i nie jest władny w zakresie rozstrzygania co do zdania drugiego tego samego przepisu!

Tym samym doszło do uprawomocnienia wyroku wydanego de facto wyłącznie
w I instancji, w której sąd uznał, że uchybienie nie nastąpiło bez winy stowarzyszenia, ale nie uzasadnił tego stanowiska w jakikolwiek racjonalny sposób. Przywołał wprawdzie rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych sprawach, sugerując, że stowarzyszenie dopuściło się niedbalstwa. O jakim niedbalstwie można mówić jeżeli organizacja pozarządowa działająca non-profit i ze względu na brak środków występująca przed Sądem bez profesjonalnego pełnomocnika postępuje dokładnie według instrukcji zawartej w prawomocnym wyroku sądu powszechnego, wydanym w identycznym stanie prawnym?

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny opierało się na dwóch przesłankach. Po pierwsze oceniono, że przepis art. 90 ust.11 ustawy z dnia 7 września 1991 roku, przeniesiony od 1 stycznia 2018r. do art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jest jednoznaczny. Po drugie stwierdził, iż fakt wprowadzenia w błąd skarżącego przez wykładnię prawa przekazaną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ostródzie z dnia 18 stycznia 2017r. nie stanowi przesłanki dla usprawiedliwienia uchybienia terminowi do złożenia skargi w sądzie administracyjnym w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a.

Sąd Rejonowy w Ostródzie, który najpierw treścią uzasadnienia wyroku
z 18 stycznia 2017 roku wprowadził w błąd Stowarzyszenie „Pomoc Dzieciom Potrzebującym”, a następnie odrzucając kolejny pozew złożony w trybie cywilnym
w uzasadnieniu postanowienia o kosztach z dnia 22 października 2018 r. napisał m.in.:

Ze względu na złożoną materię dotyczącą dopuszczalności drogi sądowej,
a przede wszystkim niejednolitość w kwestii dotyczącej rozpoznawania spraw
o zapłatę/uzupełnienie dotacji oraz to, że przed zmianą stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2017 roku, przez wiele lat w analogicznych jak niniejsza sprawach, sądy powszechne, w tym tut. Sąd, wielokrotnie uznawały dopuszczalność drogi sądowej, strona powodowa mogła być przekonana, że jej roszczenie jest możliwe do dochodzenia przed sądem powszechnym. Zważywszy także na to, że strona powodowa działała bez profesjonalnego pełnomocnika.

Sąd Rejonowy w Ostródzie przyznał, iż istnieje szereg okoliczności usprawiedliwiających wniesienie sprawy do sądu powszechnego, zamiast
do administracyjnego. O skomplikowanej materii prawnej w zakresie ustalenia właściwej ścieżki dochodzenia roszczeń napisał także:

W świetle stanu prawnego po nowelizacji ustawy z dnia 7 września 1991r.
o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017r., nie pozostaje aktualny pogląd wyrażony w tych orzeczeniach Sądu Najwyższego (a także w wyroku Sądu Rejonowego w Ostródzie, na który powołuje się strona powodowa w treści pisma procesowego), które na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty i z argumentacją wskazywaną w poszczególnych orzeczeniach, przyjmowały właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących przyznania i obliczenia dotacji oświatowych.

W tym fragmencie Sąd Rejonowy potwierdził wcześniejszą niewłaściwą wykładnię prawa zawartą w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., która stowarzyszenie wprowadziła w błąd.

Skarżący nie był reprezentowany z uwagi na brak środków przez profesjonalnego pełnomocnika. W systemie prawnym funkcjonuje paremia – iura novit curia – Sąd zna prawo. Jak można ją odnieść do treści zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w Ostródzie, który 18 stycznia 2017 roku orzekał w identycznym stanie prawnym? Stowarzyszenie postąpiło zgodnie z instrukcją dochodzenia roszczenia wskazaną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądu powszechnego. Wniosło kolejny pozew w trybie cywilnym. Tym razem Sąd Rejonowy odrzucił pozew i wskazał na ścieżkę administracyjną. Jednocześnie w uzasadnieniu do postanowienia o kosztach napisał wprost, iż istnienie szereg okoliczności usprawiedliwiających wniesienie pozwu
do Sądu Rejonowego. Tego nie dostrzegł natomiast ani Sąd Administracyjny I ani II instancji.

Drugą przesłanką odrzucenia skargi była ocena dokonana przez sąd,
iż wyjaśnienia, że skarżący został wprowadzony w błąd przez uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w Ostródzie co do ścieżki dochodzenia praw nie stanowi usprawiedliwienia uchybienia terminu. Jest to ocena w sposób oczywisty nietrafna. Sąd Rejonowy w stanie prawnym identycznym do obecnego napisał wprost,
że w razie wątpliwości co do poprawności wyliczeń wysokości dotacji oświatowej przysługuje stowarzyszeniu prawo zweryfikowania tych wyliczeń
w drodze procesu cywilnego. Sąd Rejonowy w Ostródzie w dniu 18 stycznia 2017r., a więc 18 dni po wejściu życie przepisu art. 90 ust.11 ustawy o systemie oświaty wprowadził skarżącego w błąd w zakresie dopuszczalności drogi przed sądami powszechnymi w sprawach o wypłatę zaniżonej dotacji oświatowej.

W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem, a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa, co stanowi składnik zasady demokratycznego państwa prawnego.

Na mocy tej zasady każdy winien mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego
w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że Państwo Polskie poprzez orzeczenia i wyroki wydawane w jego imieniu nie będzie nikogo wprowadzać w błąd,
a ewentualnych konsekwencji takiego faktu nie będzie przerzucać na drugą stronę.

Bezpieczeństwo prawne umożliwia przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych.

Chybione były również przykłady rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
w kontekście niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na potwierdzenie słuszności swojego postanowienia przywołał rozstrzygnięcia w sprawach o sygnaturach
II OZ 1369/15, I OZ 869/12, II OZ 712/08. Wszystkie te sprawy nie dotyczyły materii tak skomplikowanej jak dochodzenie roszczenia w zakresie zaniżenia dotacji oświatowej,
a spraw indywidualnych, w których skarżący byli skutecznie i właściwie zawiadamiani przez organy administracji publicznej lub organy sądowe o sposobie i terminach,
w jaki przewidziano wnoszenie środków odwoławczych.

O jakim niedbalstwie, niedostatecznej staranności w prowadzeniu własnych spraw, czy nieznajomość prawa można mówić w sytuacji,
gdy podmiot postępuje zgodnie z instrukcją wskazaną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądu powszechnego wydanego w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej w dwóch instancjach?

W uzasadnieniu przywołanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt II OZ 712/08 znajduje się zdanie, które pokazuje, iż analogii dostrzeżonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
nie sposób się dopatrzyć. Naczelny Sąd Administracyjny napisał:

Nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszona w zażaleniu okoliczność niewiedzy, jak również nieznajomości prawa, tym bardziej że jak przyznał sam skarżący, nie czytał pouczeń Sądu, co świadczyć może o niedbalstwie
w prowadzeniu swoich spraw, w żaden sposób nie może natomiast stanowić
o braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.

W w/w sprawie mieliśmy do czynienia z sytuacją, że skarżący nie czytał pouczeń Sądu. W sprawie, która jest przedmiotem niniejszego zażalenia skarżący bardzo wnikliwie i dokładnie czytał wyroki i uzasadnienia sądów powszechnych
i postępował zgodnie z instrukcjami w nich zawartymi. Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocenił, że podejmowane przez Stowarzyszenie „Pomoc Dzieciom Potrzebującym” kroki prawne to niedbalstwo to jak należy ocenić
w przedmiotowej sprawie ocenić wyroki wydane przez Sąd Rejonowy w Ostródzie i Sąd Okręgowy w Elblągu w 2017 roku? Niedbalstwo? Niedostateczna staranność
w prowadzeniu sprawy? Nieznajomość prawa?

Wojewódzki Sąd Administracyjny przypisał bezpodstawnie stowarzyszeniu cechę niedbalstwa. Napisał również, że błędne przeświadczenie strony
co do możliwości dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej nie stanowi podstawy do stwierdzenia braku winy w terminowym wniesieniu skargi. Stowarzyszenie ani słowem nie wspominało, iż błędne przekonanie stanowi okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu wniesienia skargi. Wskazywał od początku
na nieprawidłowy wyrok i uzasadnienie sądu powszechnego. Do tego argumentu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie odniósł się wcale. Chcąc powołać się na rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach winien wskazać, takie, które zawierają tezę, że okoliczność wprowadzenia skarżącego w błąd przez sąd powszechny nie ma żadnego znaczenia i to skarżący powinien lepiej od sądu powszechnego znać prawo. Zdaniem skarżącego takich rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego do tej pory nie było i trudno przypuszczać, żeby kiedykolwiek mogłoby zostać wydane. Oznaczałoby to bowiem naruszenie szeregu konstytucyjnych zasad – demokratycznego państwa prawa, solidarności
i sprawiedliwości społecznej.